冶金工業(yè)信息標準研究院院長 張龍強

     2020年春節(jié)注定是不平凡的，始于武漢的肺炎疫情迅速擴散，隔離、封城等嚴控措施快速落地，“小湯山模式”再次體現(xiàn)集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，國難面前萬眾一心的感人場景持續(xù)再現(xiàn)；首個無彩排節(jié)目也登上春晚，受到好評；1月23日，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)了“關(guān)于完善鋼鐵產(chǎn)能置換和項目備案工作的通知”（發(fā)改電〔2020〕19號，以下簡稱19號文件），本文旨對此文件的相關(guān)影響與工作建議做些初步分析，僅供同行探討與參考。

　　一、文件發(fā)布背景與必要性

　　（一）發(fā)布背景

　　2016年2月，國務院發(fā)布《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕6號），經(jīng)過三年時間，鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能超過1.5億噸、出清地條鋼超過1億噸，提前完成“十三五”化解鋼鐵過剩產(chǎn)能上限目標任務，鋼鐵行業(yè)經(jīng)營狀況明顯改善。期間，鋼鐵產(chǎn)能置換政策也進行了修訂，《關(guān)于印發(fā)鋼鐵水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號，以下簡稱337號文件）已于2018年起正式執(zhí)行，對鋼鐵產(chǎn)能置換工作要求更加嚴格、規(guī)范。

　　337號文件發(fā)布前后，恰逢鋼鐵市場處于良好的盈利期，同時，各地實體經(jīng)濟發(fā)展也亟需抓手提振信心，鋼鐵項目投資熱情高漲，甚至出現(xiàn)“一哄而上”的投資沖動。19號文件指出，部分地區(qū)備案實施鋼鐵產(chǎn)能置換項目過程中，一些項目存在產(chǎn)能置換手續(xù)不完善、“打擦邊球”借機擴大產(chǎn)能等問題，影響了鋼鐵產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。出現(xiàn)新的鋼鐵產(chǎn)能過剩風險正在加大，為此，鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能和脫困發(fā)展工作部際聯(lián)席會議研究決定印發(fā)19號文件。

　　（二）必要性

　　筆者認為，印發(fā)19號文件是必要的，也是迫切的，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

　　一是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、鞏固去產(chǎn)能成果的迫切需要。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是經(jīng)濟進入新常態(tài)的必然選擇，也是推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“先手棋”。“三去一降一補”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，鋼鐵去產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效的重要體現(xiàn)之一。2016年以來，鋼鐵去產(chǎn)能已經(jīng)取得明顯成效，但粗鋼產(chǎn)量從2016年的8.08億噸快速增至2019年的9.96億噸，三年增加近2億噸（部分增量是地條鋼未入統(tǒng)所致）；2019年，中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會會員（鋼鐵企業(yè)）利潤總額同比下降30.9%。不難看出，鋼鐵市場供需失衡的風險正在加大，鞏固去產(chǎn)能成果的壓力是巨大的。

　　二是避免造成新產(chǎn)能過剩的迫切需要。337號文件實施以來，各地公告的置換項目產(chǎn)能合計已超過2億噸，這些產(chǎn)能雖然均是按照文件要求進行的置換，也就是保證減量置換（極少數(shù)的長流程改短流程除外），但減量成效甚至是否能做到減量仍有疑問，原因有三：不能排除存在部分不實產(chǎn)能（上報裝備大于實際裝備），也有項目存在批建不符（批小建大）的情況，另有部分僵尸產(chǎn)能（在上報方案中）通過置換復活。特別是，置換項目大都采用新的工藝、技術(shù)和裝備，如廢鋼預熱、連續(xù)加料等，以及自動化水平和操作水平提高，生產(chǎn)效率得以大幅提升，導致爐容即使不變，但生產(chǎn)能力也會增加。因此，隨著這些已公告的置換項目陸續(xù)投放市場，新的產(chǎn)能過剩風險正在加劇。

　　三是推進優(yōu)化鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的迫切需要。鋼鐵產(chǎn)能置換是優(yōu)化鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要抓手，包括裝備結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域環(huán)境改善以及提升節(jié)能減排水平等。但在實際工作中，存在同區(qū)域搬遷、無序承接、重復建設(shè)等背離產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整預期的情形，一些項目或布局缺乏科學論證，僅是為完成項目招商的需要。

　　二、文件要點解析

　　（一）關(guān)于項目分類

　　19號文件涉及到的項目可以分為兩類：

　　第一類是尚未完成開工前期程序的項目，需暫停鋼鐵產(chǎn)能置換和項目備案。自2020年1月24日起，不得再公示、公告新的鋼鐵產(chǎn)能置換方案，不得再備案新的鋼鐵項目。也就是到1月23日為止，未獲得備案，未獲得產(chǎn)能置換公示、公告的鋼鐵項目應全部暫停。

　　第二類是1月23日及以前已經(jīng)獲得備案的項目，要開展現(xiàn)有鋼鐵產(chǎn)能置換項目自查，全面梳理并開展自查自糾，確保項目符合安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、用地、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能置換等相關(guān)要求，已投產(chǎn)的還要確保被置換產(chǎn)能全部拆除到位。此類項目可以分為三種情形：

　　一是已投產(chǎn)的項目。已落實上述相關(guān)要求的，正常生產(chǎn)，否則要立即停產(chǎn)整頓，整頓不到位不得復產(chǎn)；

　　二是已開工的項目。已落實上述相關(guān)要求的，正常建設(shè)，否則要立即停建整頓，在整頓到位前不得繼續(xù)建設(shè)；

　　三是尚未開工的項目。在確認以上相關(guān)要求落實到位前不得開工。

　　（二）暫停期限

　　19號文件指出，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部正在會同有關(guān)方面，研究制定鋼鐵項目備案指導意見、修訂鋼鐵產(chǎn)能置換辦法?？梢钥闯?，暫停不是無限期停止，新的文件會適時發(fā)布。

　　三、對行業(yè)影響的淺析

　　19號文件及后續(xù)制定修訂相關(guān)政策會對鋼鐵行業(yè)產(chǎn)生較為深遠的影響，僅分析19號文件本身，其初步影響表現(xiàn)在以下幾方面：

　　一是鋼鐵項目（含技改）投資沖動會受到抑制，投資熱度和風險會降低，有利于鞏固供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果。產(chǎn)能置換和備案項目暫停后，投資人必須要考慮的問題包括產(chǎn)能的市場化是否還存在、產(chǎn)能價格會如何變化、新文件何時能發(fā)布及有什么重大調(diào)整、是否有較大投資風險、是否存在國有資產(chǎn)流失風險等等，行業(yè)的觀望情緒會迅速蔓延，鋼鐵項目投資沖動必然會較大幅度降低。對照前述分析，相應的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果會得以鞏固。

　　二是新的產(chǎn)能過剩風險會較大幅度降低，有利于鋼鐵行業(yè)和市場平穩(wěn)運行。項目暫停的直接效果是置換產(chǎn)能入市時間會后延；同時，項目梳理和自查自糾以及后續(xù)抽查工作中，存在的各類違規(guī)行為和產(chǎn)能“明減暗增”等情況均會得到有效處理，實現(xiàn)“明減真減”的調(diào)整目標，產(chǎn)能過剩和市場供需失衡的風險會有所降低。

　　三是倒逼政府和企業(yè)開展科學決策，有利于行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對于企業(yè)而言，無論購買產(chǎn)能技改或新選址建設(shè)鋼鐵項目，還是實施重組并購，均需冷靜開展科學論證，充分獲得政策支持或符合政策要求，順應行業(yè)發(fā)展趨勢，根據(jù)項目實際情況一并分析市場容量、環(huán)境容量、用能指標和工藝、裝備、規(guī)模選定以及物流、用地等基礎(chǔ)條件；對于各地政府而言，同樣需要開展本區(qū)域鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好頂層設(shè)計，按照鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策要求，結(jié)合區(qū)域比較優(yōu)勢，做好布局優(yōu)化，量力而行，科學決策。

　　四、相關(guān)建議

　　（一）對企業(yè)的建議

　　對于企業(yè)而言，建議主動配合地方政府落實文件要求，根據(jù)項目實際，分門別類按項目進度開展暫?；蜃圆樽约m工作，同時，積極主動按需開展投資項目科學決策工作。

　　如果項目尚未獲得備案但已經(jīng)涉及產(chǎn)能資金支出，因備案或置換工作暫停必然帶來或多或少的資金損失，建議企業(yè)根據(jù)項目實際進展情況，與產(chǎn)能出讓方和當?shù)卣浞譁贤?，盡量減少損失。

　　建議相關(guān)企業(yè)依據(jù)各自實際，冷靜如實反映問題和訴求，以期獲得相關(guān)方的理解和支持。

　　（二）對地方政府的建議

　　建議各級政府要堅決落實19號文件相關(guān)要求，首先做好企業(yè)和利益相關(guān)者安撫工作，確保穩(wěn)定，并重點推進以下幾項工作：

　　一是全面梳理涉及到的項目信息和進展，堅決果斷按照文件要求，制定并快速推進適合本地的落地措施。特別是對于已經(jīng)獲得備案的項目，要從安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、用地、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能置換要求等方面全面梳理、自查、自糾，考慮到此項工作的復雜性，可以借助行業(yè)協(xié)會和咨詢機構(gòu)等第三方力量。

　　二是根據(jù)需要積極開展項目相關(guān)方交流、協(xié)調(diào)，并研究制定相應政策措施，減少損失。

　　三是根據(jù)項目梳理情況，如實反映本地面臨的問題和訴求，盡量獲得上級政府支持。

　　四是積極關(guān)注政策走勢，及時修訂或制定本地鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好頂層設(shè)計，科學決策。

　　（三）建議正在研究制定的鋼鐵項目備案指導意見和修訂的鋼鐵產(chǎn)能置換辦法，密切與鋼鐵工業(yè)“十四五”規(guī)劃工作協(xié)調(diào)，特別是全國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整要強化指導性和可操作性。