2018年中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出下滑趨勢,原因是多方面的,其中既有民營經(jīng)濟遇到困難和危機的重要因素,也有這幾年國企改革進展緩慢,影響了整個經(jīng)濟發(fā)展的效率和活力的原因。
黨的十八屆三中全會對國企改革作了總體設(shè)計,其改革思路大體上延續(xù)了過去幾十年國企改革和發(fā)展的思路。在中央的督促下,近幾年來國企改革在微觀層面、技術(shù)層面和試點領(lǐng)域?qū)用嫒〉昧艘恍┻M展,但總體上講,國企改革的一些重要方面,比如國有經(jīng)濟布局的調(diào)整、混合所有制的改革(下稱“混改”)、壟斷領(lǐng)域的改革等,在國企改革的全局中還有待實現(xiàn)突破性的進展。
國內(nèi)國際形勢給國企改革帶來新挑戰(zhàn)
究其原因,除了經(jīng)濟大環(huán)境的影響外,主要是改革的壓力不夠、動力不足,其表現(xiàn)為以下三個方面:
一是這些年來,國有企業(yè)憑借政府的特殊支持和壟斷地位,在國民經(jīng)濟許多領(lǐng)域得到了迅速發(fā)展,加上十多年來國資國企市場化改革的紅利,使國有企業(yè)從整體上講,規(guī)模不斷擴張,負(fù)債不斷增加,利潤總額也不斷提高,除了部分產(chǎn)能過剩行業(yè)和少數(shù)“僵尸”企業(yè)外,絕大多數(shù)國有企業(yè)并沒有太大的生存壓力和發(fā)展危機,自然也失去了主動改革的內(nèi)部動力。
二是國有企業(yè)已形成強大的利益群體,這個群體在為國家發(fā)展作出重要貢獻的同時,也成為影響國家改革進展的重要力量,除少數(shù)高級管理人員外,大多數(shù)國企員工享受比社會平均工資高不少的薪酬水平和不少的福利,有穩(wěn)定的工作崗位,基本上無下崗失業(yè)的風(fēng)險。對于一些基本上不影響群體利益的改革,比如內(nèi)部合并重組、控股下的混改、提高資本化率等可以逐步推進,但在涉及一些影響他們利益的重大改革的時候,缺乏內(nèi)部改革的動力,使這些改革很難有實質(zhì)性的突破。
三是這些年政企關(guān)系在不斷強化,地方政府為了保持經(jīng)濟的穩(wěn)定增長,日益把國有企業(yè)作為配置資源、保障政績的工具和平臺。國有企業(yè)的改革本質(zhì)上也是涉及政府有關(guān)部門自身的改革,為此促進國企改革的突破更加復(fù)雜、更加艱難。
2018年,中國國內(nèi)外經(jīng)濟形勢發(fā)生了一系列重大事件,國有企業(yè)的改革發(fā)展環(huán)境也發(fā)生重大變化。從國內(nèi)來講,習(xí)近平主席去年在民營企業(yè)座談會上發(fā)表了重要講話,中央有關(guān)部門和地方政府出臺了一系列支持民營經(jīng)濟發(fā)展的政策措施,2019年兩會上李克強總理在政府工作報告中提出了“競爭中性”原則,要求在要素取得、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運行、政府采購和招標(biāo)等方面,對各類所有制企業(yè)平等對待。
從國際方面看,中國也表示要進一步對外開放。李克強總理在政府工作報告中指出,2019年中國將進一步加大吸引外資力度,進一步放寬市場準(zhǔn)入,縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單,允許更多領(lǐng)域?qū)嵭型赓Y獨資經(jīng)營,營造內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競爭的公正市場環(huán)境。如果李克強總理這些要求在2019年能夠?qū)崿F(xiàn)的話,無疑對國企改革和發(fā)展提出了一定的挑戰(zhàn)。
變壓力為動力實現(xiàn)國企改革三個突破
改革通常是被困難和危機逼出來的,被外部環(huán)境變化壓出來的,面對著國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的變化,2019年國有企業(yè)應(yīng)該有危機感和緊迫感,在新的形勢下變壓力為動力,促進國企改革取得新進展和新突破。根據(jù)這些年國企改革遇到的情況,未來國企改革在方向上應(yīng)該繼續(xù)堅持十八屆三中全會《決定》的基本原則和方向,大力推進國企改革的三個調(diào)整,實現(xiàn)國企改革的三個突破。
第一,調(diào)整政府和企業(yè)的關(guān)系,在政資分開、政企分開的改革上實現(xiàn)突破。
政資分開、政企分開是中央確定的國企改革的基本方向,前些年通過成立各級國資委和將國有資本預(yù)算管理統(tǒng)一納入各級政府的財政預(yù)算體系等措施,在政資分開、政企分開的改革上取得了很大的進展。
但這幾年由于多種原因,政資分開、政企分開的改革似乎又在徘徊。為此,2019年的國企改革迫切需要在政資分開、政企分開上動真格,改變政府與國企之間的關(guān)系,在有關(guān)政府和企業(yè)的關(guān)系上進行一系列重大改革和制度創(chuàng)新。比如,嚴(yán)令各級政府一律不允許將社會繳納的稅收劃撥給國有企業(yè)作資本金;國有資本預(yù)算收入不能再全額或部分在預(yù)算支出中又返還給國有企業(yè),而應(yīng)真正納入政府的公共財政支出;不準(zhǔn)再無償或低價劃撥國有土地給國有企業(yè)平臺公司等。
政府掌握的各種有形和無形、直接和間接的經(jīng)濟資源一律采取市場化配置的方式,制定具體的改革方案和措施,讓市場在資源配置中真正起決定性作用。同時,國有企業(yè)除了履行自己的社會責(zé)任,在公益慈善方面響應(yīng)各級政府的要求進行適當(dāng)?shù)闹С?或在救災(zāi)等突發(fā)性事件中發(fā)揮重要作用外,一律不得以大大低于市場價格的水平甚至無償承擔(dān)應(yīng)該由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)以及一些特別的非正常企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的投資,地方各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)個人一律不準(zhǔn)向國有企業(yè)提出投資項目等方面的要求,從而真正營造國企與民營、外資企業(yè)平等競爭的環(huán)境,真正提高國有企業(yè)的核心競爭力。
第二,調(diào)整國企改革和發(fā)展的目標(biāo),把提高企業(yè)效率和核心競爭力,實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展作為國有企業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo),在國有經(jīng)濟布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革上真正取得突破。
前幾年,一些央企和地方國企不僅沒有按照黨的十八屆三中全會《決定》,對國有經(jīng)濟布局進行優(yōu)化調(diào)整,對競爭性領(lǐng)域的劣勢企業(yè)實現(xiàn)退出,形成有退有進的基本格局,反而憑借著十多年來形成的雄厚實力和政府的支持,憑借著銀行體系的巨大支撐,大舉進入競爭性領(lǐng)域,包括國家嚴(yán)格控制的房地產(chǎn)行業(yè),為此不惜通過提高負(fù)債率、追求銷售額以及內(nèi)部合并等方式,以達到在規(guī)模上做大的目標(biāo)。這種狀況不僅提高了國有企業(yè)內(nèi)部的負(fù)債率,降低了經(jīng)營效益,影響了國有企業(yè)核心競爭力的提高和高質(zhì)量的發(fā)展,而且也擠占了民營企業(yè)的發(fā)展空間。
為此,在新的國內(nèi)外環(huán)境下,面對著國家經(jīng)濟發(fā)展存在的重大風(fēng)險,國企改革發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該有所調(diào)整,不片面追求“做強做大”的規(guī)模和數(shù)量目標(biāo),而以提高核心競爭力、創(chuàng)造力為目標(biāo),實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時加快國有經(jīng)濟布局調(diào)整,除少數(shù)已經(jīng)具備很強競爭優(yōu)勢的企業(yè)外,將大部分的國有企業(yè)從競爭性領(lǐng)域有序安全快捷退出,為民營企業(yè)乃至外資企業(yè)提供發(fā)展空間,在公平競爭環(huán)境中做強做優(yōu)國有企業(yè)。
具體來講,國有經(jīng)濟布局調(diào)整,應(yīng)按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求,在幾個領(lǐng)域中大規(guī)模退出:對煤炭、鋼鐵、建材等產(chǎn)能過剩的領(lǐng)域,按照“三去一降一補”的結(jié)構(gòu)性改革的部署,堅定不移地退出“僵尸”企業(yè);對處于商業(yè)、物流、外貿(mào)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等競爭性領(lǐng)域的大量國有企業(yè),除個別已經(jīng)形成特別的規(guī)模和優(yōu)勢外,大部分沒有核心競爭力的劣勢企業(yè),應(yīng)大規(guī)模地退出;對于一些不利于長遠發(fā)展方向和戰(zhàn)略定位的房地產(chǎn)和科技領(lǐng)域的應(yīng)用型國有企業(yè)也應(yīng)該有計劃地退出。在一般的科技領(lǐng)域,給民營經(jīng)濟發(fā)展留有足夠的空間。要按照中央的要求,較大幅度降低國有企業(yè)的負(fù)債率,防范化解可能存在的金融風(fēng)險。當(dāng)前各地成立的規(guī)模上萬億元的所謂國有投資基金,也應(yīng)該適當(dāng)予以控制,各地以財政資金、土地資源形成的投資平臺公司大多數(shù)要堅決清理退出。
在國有經(jīng)濟布局調(diào)整上,要以退為先,有退有進,國有企業(yè)的“進”主要發(fā)揮“補短板”的作用,在關(guān)鍵的關(guān)系國家全局的重大科技核心技術(shù)、重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用,作出更大貢獻,真正形成有進有退、布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)合理的國有經(jīng)濟體系,在與其他所有制經(jīng)濟公平競爭的環(huán)境下,靠本身的體制機制優(yōu)勢提高企業(yè)的經(jīng)濟效益和核心競爭力,走國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展之路。
第三,堅持混改的正確方向,真正發(fā)揮混改對國有經(jīng)濟布局調(diào)整和市場化機制轉(zhuǎn)換的實質(zhì)性作用。
自從十八屆三中全會把混改作為國企改革的方向以來,國家有關(guān)方面幾乎每年都把推行混改作為國企改革的重點和抓手,幾年過去了,雖然國有企業(yè)在混改方面做了一些工作,但總的說來,并未在國企改革的全局上取得突破。究其原因,除了一些業(yè)務(wù)、技術(shù)層次方面原因以及國內(nèi)大環(huán)境等因素以外,主要是在混改的目標(biāo)和方向上出現(xiàn)了偏差。
國有企業(yè)推動混改,有兩個基本的目標(biāo):一是通過混改,退出競爭性領(lǐng)域的劣勢企業(yè),實現(xiàn)國有經(jīng)濟布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化,因此混改的方向從企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)上應(yīng)該是“以退為主”。二是通過混改,形成企業(yè)內(nèi)部股權(quán)多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),促進企業(yè)依據(jù)《公司法》建立健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),促進企業(yè)內(nèi)部市場化機制的改革。
在2019年乃至更長遠時期,混改應(yīng)做方向上的調(diào)整,從追求混改企業(yè)的數(shù)量,注重“混改率”,調(diào)整為把混改作為市場化內(nèi)部機制改革的基本方式,使混改成為國有企業(yè)內(nèi)部機制轉(zhuǎn)換的巨大動力。具體來說,可以對以下三類企業(yè)分別采取不同的混改方式:
第一類是退出全部股權(quán),對處于競爭激烈領(lǐng)域,或產(chǎn)能過剩領(lǐng)域的競爭力弱,沒有長遠發(fā)展優(yōu)勢和潛能的劣勢國有企業(yè),在混改過程中整體退出,或轉(zhuǎn)讓全部股權(quán),或關(guān)閉停業(yè),關(guān)閉時應(yīng)安置好員工,處理好債務(wù),實現(xiàn)國有股權(quán)的整體退出,從而在國家層面,有利于形成多種所有制共同發(fā)展的混合所有制基本格局。
第二類是放棄控股權(quán),對從長遠來看沒有競爭優(yōu)勢和核心競爭力的國有企業(yè),要通過混改實現(xiàn)國有股權(quán)的大部分轉(zhuǎn)讓和退出,與其他股東共同形成現(xiàn)代企業(yè)制度,國有股東按股份比例依法行使股東的權(quán)利,維護好國有股東的利益,并分享企業(yè)未來發(fā)展的成果和紅利,從而實現(xiàn)國有企業(yè)布局調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。這一類應(yīng)該是未來混改的主體部分,不搞數(shù)量和股比限制,不搞政府有關(guān)部門試點審批,由各級國資委和大型企業(yè)集團根據(jù)國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局調(diào)整的實際需要,具體推動實施。
第三類是具有發(fā)展優(yōu)勢和潛力的少數(shù)國有企業(yè),可以在控股或相對控股的前提下,引進外部股東,形成國有控股、相對控股下多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)。這類企業(yè)混改的主要目標(biāo),不是追求混改的比例和數(shù)量,也不完全是引進部分發(fā)展資金,而是通過引進外部股東轉(zhuǎn)換內(nèi)部機制,實現(xiàn)國有企業(yè)機制的市場化改革,包括建立和完善法人治理結(jié)構(gòu),提高企業(yè)決策水平,建立企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)監(jiān)督約束、制衡機制,推動企業(yè)內(nèi)部分配、勞動、人事等制度改革,實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部機制的真正轉(zhuǎn)換,為國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,提高創(chuàng)新能力,增強核心競爭力奠定體制機制基礎(chǔ)。
(作者系原深圳市委常委、副市長)
