在當前產(chǎn)業(yè)鏈利潤分配格局向上游傾斜，以及我國將在2030年前實現(xiàn)碳達峰的大背景下，鋼鐵產(chǎn)量的持續(xù)大幅增長明顯是不明智的。因此，工信部和鋼鐵行業(yè)提出了確保2021年粗鋼產(chǎn)量同比下降的目標，有著非常必要的現(xiàn)實意義。在鋼鐵需求仍然旺盛的背景下，確保粗鋼產(chǎn)量同比下降的邏輯和可行的方案是值得行業(yè)認真探討的問題。

　　我國鋼產(chǎn)量增長的邏輯

　　我國鋼產(chǎn)量重新恢復增長態(tài)勢的根本原因是用鋼需求突破了此前的高點。

　　2014年、2015年和2016年，我國粗鋼產(chǎn)量同比增幅（修正后）分別為1.13%、-2.25%和0.47%，連續(xù)3年同比幾乎零增長或負增長，已經(jīng)形成了實際的產(chǎn)量峰值。縱觀全球鋼鐵行業(yè)的發(fā)展歷史，還沒有哪個國家或者地區(qū)在非戰(zhàn)爭和經(jīng)濟危機的背景下，在連續(xù)3年零增長或負增長之后，成功突破了這一產(chǎn)量的峰值。

　　而中國鋼鐵行業(yè)之所以能夠突破這一峰值，客觀上看是獨特的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢所致。從國際上看，中美貿(mào)易戰(zhàn)雖然在2018年才正式打響，但相關的前置因素從2017年特朗普上臺起就開始影響國內(nèi)的經(jīng)濟政策。從國內(nèi)來看，在經(jīng)歷了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之后，基礎行業(yè)經(jīng)濟效益明顯提升，同時，新雄安建設等大規(guī)模固定資產(chǎn)投資項目以及國產(chǎn)化替代進程的拉開，也拉動了國內(nèi)基礎行業(yè)的需求增長。2017年，我國GDP增速一改2011年~2016年的逐年下降趨勢，同比增長6.9%，增速較2016年回升0.2個百分點。這應歸功于提前對中美貿(mào)易爭端做出的政策回應。實際上，2017年的固定資產(chǎn)投資增速雖然低于2016年，但考慮到同期進行的金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，減少了部分資金在金融系統(tǒng)內(nèi)的空轉(zhuǎn)，其對實體產(chǎn)業(yè)的拉動作用較2016年之前有明顯提升，這也導致了國內(nèi)鋼材需求的明顯增長。

　　之后的2018年~2020年，在中美貿(mào)易戰(zhàn)和新冠肺炎疫情這2項每一件都能影響國際經(jīng)濟格局的大事的雙重影響下，我國提倡“國內(nèi)國際雙循環(huán)”，逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，進一步擴大內(nèi)需，鋼鐵等原材料行業(yè)的需求維持增長也是理所當然的事情。

　　而與宏觀經(jīng)濟格局相對應的，是國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的影響下，經(jīng)濟效益恢復，產(chǎn)業(yè)無序競爭格局得到緩解，企業(yè)大規(guī)模兼并重組。新的格局形成之后，鋼鐵企業(yè)又重新具備了擴張的條件和愿望。

　　鋼鐵企業(yè)到2016年已經(jīng)重新恢復了正常的盈利能力，鋼鐵行業(yè)又成為了能夠賺錢的行業(yè)。在減量置換的同時，一部分新產(chǎn)能陸續(xù)投產(chǎn)。雖然這些產(chǎn)能以減量置換為前提，但由于部分用于置換的產(chǎn)能實際上在關停前已經(jīng)退出市場，導致投入到實際生產(chǎn)中的鋼鐵產(chǎn)能較2016年有所回升。鋼鐵市場在2016年已經(jīng)處于供需緊平衡的狀態(tài)，而到2017年國家已出清1.4億噸“地條鋼”產(chǎn)能，給鋼鐵市場騰挪出了產(chǎn)量和需求空間，加上2017年鋼鐵需求的增長，這種平衡被打破，也給鋼鐵企業(yè)增產(chǎn)創(chuàng)造了契機。

　　外部宏觀經(jīng)濟環(huán)境所創(chuàng)造的需求空間，以及行業(yè)內(nèi)部環(huán)境改善所創(chuàng)造的盈利能力，是這輪鋼產(chǎn)量增長的原因，也是符合市場經(jīng)濟基本規(guī)律的。

　　控制鋼產(chǎn)量所必須堅持的原則

　　面對行業(yè)內(nèi)外所呈現(xiàn)出的適合鋼產(chǎn)量增長的環(huán)境，我們希望控制鋼產(chǎn)量堅持幾項最基本的原則，即：以促進鋼鐵行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為目的，以控制碳排放為長期目標，以提高鋼鐵企業(yè)競爭力和盈利能力為中短期目標，運用市場化的手段來統(tǒng)籌推進控制鋼產(chǎn)量的各項政策搭配，創(chuàng)造有利于鋼鐵行業(yè)減產(chǎn)的內(nèi)外部環(huán)境。

　　堅持將控制鋼產(chǎn)量作為長期目標

　　一個產(chǎn)業(yè)的需求變化情況決定了這個產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量。任何國家鋼鐵行業(yè)的增長曲線在末端都是平滑的，而不是達到峰值之后突然出現(xiàn)快速下跌。

　　而我國經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性、逆周期調(diào)節(jié)政策的一貫性，以及需求的縱深性決定了鋼鐵行業(yè)的需求更不會在短期內(nèi)出現(xiàn)斷崖式的下跌。因此，寄希望于我國的鋼產(chǎn)量在短期內(nèi)由快速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橄碌遣滑F(xiàn)實的，也是不利于行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的，甚至會對鋼鐵行業(yè)造成傷害。

　　因此，控制鋼產(chǎn)量過快增長，應該由一個年度或者短期目標轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€階段性目標，或者五年規(guī)劃目標。由此，我們可以在更長的規(guī)劃期內(nèi)，綜合運用市場、環(huán)保、準入、調(diào)控等多種手段，穩(wěn)妥、平滑地完成由產(chǎn)量增長到保持穩(wěn)定再到逐步下降的變化。

　　換句話說，在2019年和2020年我國粗鋼產(chǎn)量分別同比增長7.15%和6.97%的背景下，2021年如果我國粗鋼產(chǎn)量出現(xiàn)負增長，既不符合客觀經(jīng)濟規(guī)律，也極有可能給國內(nèi)乃至全球鋼鐵市場帶來影響。

　　堅持以去產(chǎn)能為路徑，以提高盈利能力為目的

　　2015年開始的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革給鋼鐵行業(yè)帶來了根本性的變化，建立了鋼鐵行業(yè)的退出機制，重塑了鋼鐵行業(yè)的競爭格局，提高了鋼鐵企業(yè)的造血能力，為行業(yè)發(fā)展注入了新一輪的動力。

　　我們希望控制鋼產(chǎn)量，并不是不希望鋼鐵行業(yè)繼續(xù)發(fā)展，而是希望在我國工業(yè)化發(fā)展的末期，為未來可以預期的、非常時期保底政策退出后大概率會出現(xiàn)的需求拐點做好充足的緩沖和準備。因此，我們并不是單純地希望壓降鋼鐵產(chǎn)量，而是希望繼續(xù)開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高鋼鐵行業(yè)的競爭能力，從追求規(guī)模效益轉(zhuǎn)向追求高質(zhì)量發(fā)展的效益，讓低質(zhì)量發(fā)展的市場主體逐步有序地退出行業(yè)。

　　控制鋼產(chǎn)量的政策，不應簡單地關注于實際的產(chǎn)量是否增長，而是應該進一步以去產(chǎn)能為路徑，以提高市場主體的盈利能力為目的。產(chǎn)能降下來，那么在市場需求維持增長的同時，鋼鐵企業(yè)可以獲得更好的盈利，而一旦行業(yè)外部環(huán)境出現(xiàn)變化，鋼產(chǎn)量的降低也就成為了水到渠成的結(jié)果。

　　堅持以市場化原則為手段

　　供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革給鋼鐵行業(yè)帶來的最大啟示，莫過于順應市場的趨勢，以市場化的手段推進改革，事半功倍。

　　以此為鑒，我們在進一步制定和實施控制產(chǎn)量的政策時，也應一如既往地堅持以市場化手段推進。尤其是不能出現(xiàn)過去曾經(jīng)出現(xiàn)過的無論區(qū)域需求和盈利情況的“一刀切”、強制國企減產(chǎn)、安排政令目標等手段。這些方法可能有助于短期內(nèi)實現(xiàn)目標，但強制企業(yè)放棄市場，必然會引發(fā)市場的強烈反彈：要么導致更多的不規(guī)范企業(yè)涌入市場，“地條鋼”等產(chǎn)品重出江湖；要么導致鋼材市場價格無序暴漲，給國民經(jīng)濟其他行業(yè)造成損失，也給鋼鐵行業(yè)的治理帶來更多困難。

　　從我國鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)量分布來看，整體上雖然由于需求增長，鋼產(chǎn)量的增長是可以與之匹配的，但是具體來看，仍然存在著大量不符合區(qū)域布局、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)布局的產(chǎn)量分布，每年依舊會出現(xiàn)“北材南下”“西材東進”等跨區(qū)域、長距離運輸鋼材的低效行為。這一方面導致全國各區(qū)域市場的鋼材價格被幾乎拉平，另一方面也讓產(chǎn)能過剩區(qū)域的鋼鐵企業(yè)增產(chǎn)沒有了后顧之憂。由此可見，控制鋼產(chǎn)量是一項需要非常細化的政策，在這個過程中起作用的將是細化區(qū)域、細分品種等更具體的市場規(guī)則。

　　有利于控制鋼產(chǎn)量的外部環(huán)境正在形成

　　財政政策將逐步回歸常態(tài)

　　市場經(jīng)濟的核心變量是需求。如果市場需求旺盛的局面能夠延續(xù)，那么我們想控制產(chǎn)量是不現(xiàn)實的。

　　然而，我們應該清醒地認識到，當前市場需求的旺盛雖然是非常實在的，但是其受到中美貿(mào)易爭端和抗擊新冠肺炎疫情兩大事件影響，有諸多特殊時期的特點，具體體現(xiàn)在對國家托底的財政政策和貨幣政策高度敏感，經(jīng)濟發(fā)展自發(fā)產(chǎn)生內(nèi)生需求的能力不足。特殊時期的特殊政策，必然呈現(xiàn)出逐步、有序退出的特點，否則會給國家的財力帶來極大的挑戰(zhàn)。

　　數(shù)據(jù)顯示，2020年，我國累計發(fā)行國債7.12萬億元，較2019年大幅增加2.95萬億元；累計發(fā)行地方政府債券6.44萬億元，較2019年大幅增加2.08萬億元。積極財政政策支持經(jīng)濟恢復的力度明顯加大。

　　事實上，從2021年全國兩會傳遞出的信號來看，財政政策已經(jīng)較疫情剛剛暴發(fā)的2020年有所回收。不僅1萬億元的特別國債不再發(fā)放，并且將財政赤字率調(diào)減到3.2%，介于疫情前的2.8%和去年的3.6%之間。這些都傳遞出2021年的財政政策將在繼續(xù)保持積極的前提下，逐步回歸常態(tài)的信號。我們也應相應地對這一信號做出合理的判斷，不宜按照2020年的標準過高地估計全年的鋼材需求增速。

　　產(chǎn)業(yè)鏈利潤分配的失衡

　　影響產(chǎn)量決策的另一個核心是利潤。對于在市場中摸爬滾打的企業(yè)來講，對利潤的敏感還要高于對需求的敏感。

　　2017年~2020年，在我國鋼產(chǎn)量大幅增長的背景下，原燃料產(chǎn)品價格也出現(xiàn)了大幅增長，并且其增幅要遠大于鋼鐵產(chǎn)品。2016年，普氏62%鐵礦石價格指數(shù)長期維持在45美元/噸~65美元/噸，而目前已經(jīng)達到創(chuàng)歷史高點的178.45美元/噸（3月4日），上漲近3倍；焦炭價格也在2020年下半年出現(xiàn)大幅上漲，半年內(nèi)漲幅幾乎翻倍。

　　原燃料價格的快速上漲明顯壓低了鋼鐵行業(yè)的利潤空間。中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會公布的數(shù)據(jù)顯示，2020年，會員鋼鐵企業(yè)凈利潤增幅（6.59%）小于銷售收入增幅（10.86%）4.27個百分點，小于成本增幅（11.57%）4.98個百分點。在需求如此旺盛的背景下，鋼鐵業(yè)銷售收入凈利潤率不升反降，同比降低0.18個百分點。

　　而進入2021年之后，鋼鐵原材料價格上漲的趨勢還在進一步延續(xù)，鐵礦石價格從2020年12月開始，連跨140美元/噸、150美元/噸、160美元/噸、170美元/噸4個關口，逼近180美元/噸；焦炭價格更是一度達到3000元/噸，成本壓力有增無減。

　　綜合來看，2021年全球各國經(jīng)濟都將從應對疫情中逐漸恢復，大規(guī)模刺激計劃層出不窮，大宗商品原燃料價格的持續(xù)高位將成為大概率事件。在此背景下，鋼鐵行業(yè)的利潤率仍將被繼續(xù)壓縮。如果不通過減產(chǎn)來應對利潤下降，鋼鐵行業(yè)將再次陷入高需求、高成本、高產(chǎn)量、低利潤的怪圈。

　　控制鋼產(chǎn)量可選擇的政策方向

　　對于合理控制鋼產(chǎn)量的政策考慮而言，如何一方面有效減少粗鋼產(chǎn)出，從而達到控制碳排放、擴大行業(yè)利潤空間的目的；另一方面避免國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)品供需失衡，保證應對新冠肺炎疫情、加速國產(chǎn)化，以及加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的各項政策措施的原材料保障，是一個需要平衡的問題。

　　筆者認為，可行的方案一方面要通過市場調(diào)配資源，抑制鋼鐵企業(yè)加速擴張的主觀愿望；另一方面要充分發(fā)揮市場競爭的擠出作用，讓優(yōu)勢企業(yè)在競爭中脫穎而出的同時，讓劣勢企業(yè)壓減產(chǎn)量，完成進一步的產(chǎn)能出清。

　　有針對性地設置區(qū)域限制政策

　　從2020年全國分?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）粗鋼產(chǎn)量統(tǒng)計來看，大量存在鋼材凈流出區(qū)域的?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）粗鋼產(chǎn)量同比大幅增長的現(xiàn)象，反映出國內(nèi)鋼材市場在生產(chǎn)和消費上的不匹配。而這些?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）應該成為控制粗鋼產(chǎn)量的重點限制區(qū)域。（見表2）

　　舉例來看，2020年我國粗鋼產(chǎn)量同比增長7.0%。超出這一增幅較大的?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)），我們以同比增長9%作為參考，包括山西產(chǎn)量同比增長9.9%，內(nèi)蒙古產(chǎn)量同比增長17.6%，吉林產(chǎn)量同比增長12.5%，黑龍江產(chǎn)量同比增長10.1%，安徽產(chǎn)量同比增長14.7%，山東產(chǎn)量同比增長25.7%，湖南產(chǎn)量同比增長9.5%，甘肅同比增長20.7%，寧夏同比增長51.2%。這其中，安徽所處的華東地區(qū)鋼材需求較為旺盛，湖南所處的華中地區(qū)基本屬于鋼材流入流出較為均衡的區(qū)域，甘肅、寧夏所處的西北地區(qū)屬于西部大開發(fā)的重點區(qū)域，增速較快屬于合理現(xiàn)象。而地處華北、東北兩大鋼材凈流出區(qū)域的增產(chǎn)較多的?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)），則反映出其仍然存在一定程度的產(chǎn)能過剩，應當進行一定程度的限制。在這方面，河北作為全國最大的產(chǎn)鋼省份和全國最主要的鋼材輸出省份，其2020年粗鋼產(chǎn)量同比僅增長3.4%。

　　值得關注的是，作為鋼材凈流入?yún)^(qū)域的西南地區(qū)云、貴、川、渝四?。ㄖ陛犑校约叭A南地區(qū)的閩、粵、桂三?。ㄗ灾螀^(qū)）區(qū)，粗鋼產(chǎn)量增速全都低于5%。

　　除了類似于河北省的環(huán)保限產(chǎn)等措施外，也可以考慮對低端鋼材產(chǎn)品的長距離運輸通過提高運輸成本等方式加以限制，從而對鋼材凈流出地區(qū)的鋼鐵企業(yè)在消費淡季的生產(chǎn)加以限制。

　　進一步提高環(huán)保門檻，全面推進碳交易

　　環(huán)保是最具有門檻功效的政策要求之一。即便在發(fā)達國家，以提高環(huán)保標準抬高行業(yè)準入門檻的案例也層出不窮，如家電、汽車、化工等行業(yè)。

　　作為高耗能行業(yè)，鋼鐵行業(yè)在我國碳達峰、碳中和的過程中將起到巨大的作用，同時也將面臨極大的挑戰(zhàn)。而控制鋼產(chǎn)量，能夠有效控制鋼鐵行業(yè)的碳排放總量，是我國計劃達成2030年碳達峰目標的重要支撐。在已經(jīng)開始制定碳達峰路線圖的部分?。ㄖ陛犑校┲校旖颉⑸虾?、湖南都將鋼鐵行業(yè)的節(jié)能降碳和綠色轉(zhuǎn)型列入其中。根據(jù)測算，我國鋼鐵行業(yè)碳排放量占整體制造業(yè)碳排放量的18%左右，是碳排放量最高的工業(yè)門類。

　　與此同時，提高環(huán)保門檻必將進一步增加鋼鐵企業(yè)的運行成本，從短期來看將影響到鋼鐵企業(yè)的盈利能力。但從長期看，這一政策的實施對產(chǎn)量的抑制作用，將有利于進一步改善鋼鐵行業(yè)當前的供需關系，提高鋼鐵產(chǎn)品售價，對企業(yè)的盈利能力形成長期支撐。

　　此外，為了更好發(fā)揮鋼鐵綠色發(fā)展對鋼鐵企業(yè)盈利能力的改善作用，對沖提高環(huán)保門檻所帶來的損失，應盡快將鋼鐵行業(yè)納入到全國碳交易市場中去。相關部門有必要研究出臺約束碳排放的相關政策法規(guī)，并依此建立相關的管理體系，形成用碳控鋼的法治化、市場化長效機制。這樣，一方面讓優(yōu)勢企業(yè)獲得將減排能力變現(xiàn)的渠道，另一方面也進一步增加在環(huán)保方面投入不夠的企業(yè)的運行成本，確保政策的公平，避免讓碳達峰成為劣勢企業(yè)“劣幣驅(qū)逐良幣”的渠道。

　　進一步支持鋼鐵企業(yè)兼并重組

　　通過兼并重組提高產(chǎn)業(yè)集中度，一方面有利于減少市場主體，提高優(yōu)勢鋼鐵企業(yè)掌控市場的能力和全行業(yè)的自律能力；另一方面也有利于在兼并重組的過程中進一步壓減產(chǎn)能，實現(xiàn)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)量基數(shù)的下降。

　　近年來，我國國有、民營鋼鐵企業(yè)分別推進跨區(qū)域兼并重組和跨所有制兼并重組，優(yōu)勢企業(yè)抵御市場波動的能力不斷增強。但從進程來看，對之前在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中逐步退出市場的鋼鐵企業(yè)的兼并重組已經(jīng)基本完成，鋼鐵企業(yè)（尤其是民營鋼鐵企業(yè)）進一步進行跨區(qū)域市場布局的成本明顯上升，完成2025年鋼鐵行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度達到60%的目標尚有一定困難。

　　在此背景下，在進一步推進區(qū)域限制政策和提高環(huán)保門檻的雙重約束下，如何為實力較強的鋼鐵企業(yè)進行跨區(qū)域、跨所有制兼并重組提供政策支持，應該成為重點研究的方向。如何在資金、債務、人員、盈利等各個方面，為兼并重組的鋼鐵企業(yè)掃清困難、創(chuàng)造條件，應成為政策重點。

　　創(chuàng)造有利于短流程煉鋼工藝發(fā)展的市場環(huán)境

　　使用廢鋼作為原料的短流程煉鋼工藝，有利于降低鋼鐵生產(chǎn)過程的碳排放、有利于降低我國對進口鐵礦石的依賴程度，是鋼鐵行業(yè)控制產(chǎn)量、實現(xiàn)碳達峰的重要途徑。

　　2020年，我國鐵鋼比從2014年的87.0%下降到了84.3%，但下降的主要原因是鋼鐵企業(yè)在高爐流程中大量添加廢鋼。而短流程煉鋼工藝，受制于電力、石墨電極等外部因素，以及盈利、技術、人才等行業(yè)因素，發(fā)展相對緩慢。

　　隨著當前鐵礦石價格高漲，我國從2021年1月1日起將符合《再生鋼鐵原料》國家標準的產(chǎn)品不再納入固體廢物的范圍，重新開放了合規(guī)的廢鋼鐵進口。這為國內(nèi)短流程煉鋼工藝的發(fā)展提供契機。因此，如何在未來的產(chǎn)能調(diào)整和升級改造過程中引導鋼鐵企業(yè)更多地發(fā)展短流程煉鋼工藝，也將成為控制鋼產(chǎn)量政策的重點關注。

　　建議可以在未來的產(chǎn)能置換政策中，適度降低短流程煉鋼工藝的置換比例，提高長流程煉鋼工藝的置換比例；在原料進口、增值稅減免、用電等方面，對短流程煉鋼工藝給予傾斜，創(chuàng)造有利于發(fā)展短流程煉鋼工藝的市場環(huán)境；而技術和人才方面的短板，則交由企業(yè)進行填補。

　　綜上所述，如何控制鋼產(chǎn)量已經(jīng)成為我國鋼鐵行業(yè)實現(xiàn)碳達峰和改善盈利能力的重要挑戰(zhàn)。在此背景下，如何在保證鋼材市場不出現(xiàn)供需失衡的同時，實現(xiàn)既定的控產(chǎn)量目標，對于政策制定者和行業(yè)參與者而言都是一個十分重要的課題。希望鋼鐵行業(yè)能夠?qū)⒖禺a(chǎn)量作為一個長期目標進行統(tǒng)籌規(guī)劃布局，采用市場化手段進行調(diào)控，采取細化、差別化的政策舉措，在維持鋼材市場穩(wěn)定運行和提高鋼鐵企業(yè)競爭能力的基礎上，實現(xiàn)鋼產(chǎn)量下降的目標。